Interview zur Funktional-, Verwaltungs- und Gebietsreform

Antworten von Frank Kuschel, kommunalpolitischer Sprecher der Fraktion DIE LINKE im Thüringer Landtag, zur Funktional-, Verwaltungs- und Gebietsreform

Weshalb brauchen wir in Thüringen eine Funktional-, Verwaltungs- und Gebietsreform?

Die Kommunen sind unterfinanziert und das hat ganz klar strukturelle Ursachen. Trotz Hilfspaket 2013, Hilfspaket 2014, Hilfspaket 2015 müssen wir zur Kenntnis nehmen, dass im vergangenen Jahr über 100 Gemeinden in der Haushaltssicherung waren und Anträge für 145 Millionen gestellt haben für Bedarfszuweisungen – 145 Millionen. Jede zehnte Gemeinde ist ohne Haushalt – jede zehnte –, jede vierte Gemeinde ohne jegliche Rücklagen, jede zweite Gemeinde hat ein strukturelles Defizit, kann also nur durch die Zuführung vom Vermögenshaushalt in den Verwaltungshaushalt überhaupt einen Haushalt einstellen. Die Thüringer Kommunen haben mit die geringste Steuerkraft der 13 Flächenbundesländer und die kommunale Steuerquote liegt bei ganzen 25 Prozent. Deshalb die hohe Abhängigkeit von Landeszuweisungen.  Nahezu  60  Prozent  der  kommunalen  Einnahmen  sind  Landeszuweisungen  und  in  dem Sinne kann man dann natürlich kaum von kommunaler Selbstverwaltung reden, wenn so eine hohe Abhängigkeit vom Land besteht. Das sind die nüchternen Zahlen, mit denen wir uns auseinandersetzen müssen. Gerade die Flüchtlingsproblematik macht den Reformbedarf, vor dem wir stehen, überdeutlich. Wir haben nämlich den Widerspruch, dass wir die Landkreise und kreisfreien Städte für die  Unterbringung  der  Flüchtlinge  verantwortlich  gemacht  haben,  aber  die  Landkreise  nicht über  eigene  Wohnungsbestände  verfügen.  Deshalb  müssen  wir  tatsächlich  auch  in  diesem  Reformprozess über die Frage nachdenken, ob es nicht sinnhafter ist, die größeren Städte, die über Wohnungsbestände verfügen, auch mit dieser Aufgabe zu betrauen.

 

Der Vorwurf in der Öffentlichkeit lautet, die Reform komme zu schnell und ist nicht durchdacht. Was sagen Sie dazu?

DIE LINKE diskutiert seit 2005 über ein solches Konzept. Insofern ist der Vorwurf, dass das jetzt alles überraschend und überhastet ist, nicht zutreffend und DIE LINKE ist sowohl 2009 als auch 2014 mit einer klaren Ansage in den Landtagswahlkampf gegangen und wir sind gewählt worden, jetzt in Regierungsverantwortung. Insofern erwarten die Menschen auch, dass wir diese Zusage, die wir ihnen vor der Wahl gegeben haben, umsetzen. Klar, in Wahlkämpfen wird nicht alles detailliert ausgeführt, aber im Grundsatz haben wir den Wählerinnen und Wählern vor der Wahl reinen Wein eingeschenkt. Jetzt setzen wir gemeinsam mit SPD und Grüne dieses Reformvorhaben um.

 

Was ist das Ziel der Reform?

Es  geht  in  der  Debatte  immer  wieder  um die Kosten. Es wird immer wieder davon gesprochen, es geht um Einsparungen. Uns geht es nicht um Einsparungen, es geht um Effizienzgewinne. Und das ist was anderes. Das will ich nur an der Frage wirtschaftliche Betätigung von Kommunen deutlich machen. Wirtschaftliche Betätigung von Kommunen ist eine der drei Säulen der Finanzierung der kommunalen Ebene. Wie sollen aber unsere 571 Gemeinden mit weniger als 1.000 Einwohnern auch nur ansatzweise im Bereich der kommunalen Wirtschaftstätigkeit aktiv werden wollen? Das funktioniert nicht. Das setzt Strukturen voraus: 10.000 Einwohner; ab 10.000 Einwohnern kann eine Kommune über eigene  Stadtwerke  oder  eigene  kommunale  Unternehmen  durchaus  einen  Beitrag  für  den  Haushalt leisten, alles was drunter ist, ist also problematisch. Das heißt, wir wollen Strukturen schaffen, die tatsächlich in der Lage sind, Leistungsfähigkeit und Effizienz zu entwickeln. Darum geht es vorrangig: Durch die Wahrnehmung weiterer Aufgaben insbesondere im Bereich der wirtschaftlichen Betätigung die Kommunen zu stabilisieren und ihre Bedeutung auch volkswirtschaftlich zu erhöhen, weil wir wissen, dass öffentliche wirtschaftliche Unternehmen zunehmend auch im Ergebnis der jüngsten Wirtschafts- und Finanzkrise wieder an Bedeutung gewinnen und die Menschen vor allen Dingen ein hohes Maß an Vertrauen in öffentliches Wirtschaften haben.

 

In welcher Form ist das Reformvorhaben finanziell untersetzt? Im Haushalt ist lediglich ein Titel ohne konkrete Zahl eingestellt.

Es gibt derzeit keine gesetzliche Ermächtigung, um diesen Haushaltstitel mit einer Zahl zu versehen. Diese gesetzliche Ermächtigung schaffen wir mit dem Vorschaltgesetz. Die CDU hat geübte Praxis darin, wie das funktioniert. Sie hat 2014 ein Hilfspaket auf den Weg gebracht, ohne dass Geld im Haushalt stand. Es war verfassungsrechtlich kein Nachtrag erforderlich. Sie haben das Geld aus der Rücklage genommen, weil Sie natürlich eine neue gesetzliche Ermächtigung geschaffen haben. Nichts anderes machen wir. Aber wir debattieren jetzt schon mit der kommunalen Ebene, auch dank der Vorschläge des Innenministers, welche Form der finanziellen Begleitung der Freiwilligkeitsphase denn die höchsten Effekte erzielt. Wir haben es so verstanden: Vorrangig geht es um Teilentschuldung. Das tragen wir mit. Früher gab es mal noch andere Anreizsysteme wie Fusionsprämie  oder  auch  Übernahme  kommunaler  Anteile  für  Investitionen.  Da  ist  die  Debatte noch nicht zu Ende. Da wird uns die Landesregierung über das Vorschaltgesetz Vorschläge unterbreiten. Aber die Säule Teilentschuldung halten wir für ein sehr wirksames Instrument. Woher nehmen wir das Geld? Neben den Hilfsprogrammen 2013, 2014, 2015, immer im dreistelligen Bereich, musste auch noch ein hoher zweistelliger Betrag im Bereich der Bedarfszuweisungen an Not leidende Gemeinden ausgezahlt werden– in Summe zusätzlich fast 200 Millionen Euro im Jahr. Da wird gefragt, wo wir das Geld hernehmen. Ziel unserer Reform ist es, leistungsfähige kommunale Strukturen zu schaffen, das heißt, die Bedarfe an Bedarfszuweisungen werden erheblich zurückgehen, Hilfspakete werden nicht mehr erforderlich sein. Selbst wenn die Reform das kostet, was wir jetzt mal so debattieren, ist das fast selbstfinanzierend, weil nach zwei bzw. drei Jahren es sogar zu Einspareffekten für den Landeshaushalt kommt.

 

Weshalb soll es keine Verwaltungsgemeinschaften künftig mehr geben?

Wir müssen doch zur Kenntnis nehmen, dass die Verwaltungsgemeinschaft, die vor etwa 15 Jahren, 20 Jahren ihre Berechtigung hatte, inzwischen unverkennbar sogenannte Konstruktionsfehler aufweist. Jetzt haben wir die Option, ob wir diese Konstruktionsfehler beseitigen oder entscheiden, dieses Rechtsinstitut der Verwaltungsgemeinschaft auslaufen zu lassen. Wir beantworten die Frage mit dem zweiten Teil. Sie ist für uns nicht mehr zeitgemäß und der Aufwand, sie zu reformieren, steht in keinem Verhältnis zu den Effekten. Insofern muss sie ein Auslaufmodell sein. Ich will kurz die Konstruktionsfehler benennen: Die VG-Umlage ist das einzige Finanzierungsinstrument, das nicht steuerkraftabhängig ist. Das ist ungerecht, weil die Mitgliedsgemeinden von ihrer Steuerkraft völlig unterschiedlich aufgestellt sind, die  VG-Umlage  aber  eine  Pro-Kopf-Umlage  ist;  während  Kreisumlage,  Schlüsselzuweisungen, Länderfinanzausgleich steuerkraftabhängig ausgerichtet sind, ist es nur die VG-Umlage nicht. Die ist  eine  Pro-Kopf-Umlage.  Ich  mache  das  immer  am  Beispiel  meiner  Lieblings-VG  Großbreitenbach fest. Da gibt es die Stadt Großbreitenbach, abundante Stadt, muss also  Reichensteuer  bezahlen,  ungefähr  1.500  Euro  Steuerkraft  pro  Einwohner.  Daneben  ist  die Gemeinde Wildenspring mit 72 Euro pro Einwohner Steuerkraft. Beide bezahlen die gleiche VG-Umlage von etwa 120 Euro, das heißt bei der Stadt Großbreitenbach 8 Prozent des Steueraufkommens.  Bei  der  Gemeinde  Wildenspring  reicht  nicht  mal  das  Steueraufkommen  aus,  um  die  VG-Umlage zu bezahlen. Die müssen Schlüsselzuweisungen nehmen und stehen jedes Jahr bei uns mit einem Haushalt von 180.000 und brauchen mindestens 60.000 bis 100.000 Euro Bedarfszuweisung. Dabei sollen wir weiter zusehen, wenn es nach der CDU geht. Da findet übrigens auch keine kommunale Selbstverwaltung mehr statt in dem Gemeinderat. Warum auch? Alles, was die an Haushaltsmitteln haben, fließt ab als VG-Umlage und als Kreisumlage. Die haben noch ganze 5.000  Euro  im  Jahr  zu  verteilen. Ein weiterer Konstruktionsfehler der Verwaltungsgemeinschaft ist tatsächlich, dass die Verwaltung nicht mehr an die Gemeinde angedockt ist. Es gibt damit sozusagen eine zu geringe Identifikation der Beschäftigten mit ihrer Gemeinde. Sondern sie sehen sich eher als ausgelagerte Dienstleistungsbehörde und wenn sie nach Hause gehen, dann ist sozusagen das Wohl und Wehe der Gemeinde nicht mehr vordergründig zu spüren. Das ist kein Vorwurf an die dort Beschäftigten, sondern das ist praktisch eine zwangsläufige Entwicklung. Oder die Rolle des VG-Vorsitzenden, der hat Stimmrecht, ist Mitglied der VG-Versammlung, der ist Dienstleister für die Mitgliedsbehörden und gleichzeitig kleine Kommunalaufsicht. Also derjenige, der dafür sorgen soll, dass die Mitgliedsgemeinden ordentliche Beschlüsse fassen, ist gleichzeitig der, der sie dann beanstandet. Das geht alles nicht auf. Deshalb müssen wir über die Veränderung nachdenken.

 

Welche Konstruktionsfehler haben aus Ihrer Sicht die Landkreise? Wie wollen Sie die Landkreise weiter entwickeln?

Es gibt keine Identifikation mit Landkreisen. Es gibt immer eine Identifikation mit den Gemeinden und den Städten, wo ich wohne. Das letzte Identifikationsmerkmal mit dem Landkreis war das einheitliche Kfz-Kennzeichen. Das ist weg. Im Ilm-Kreis haben 95 Prozent der Neuzulassungen jetzt am Nummernschild IL für Ilmenau oder ARN für Arnstadt. IK nimmt keiner mehr. So weit zur Identifikation mit dem Landkreis. Unsere Reformvorstellungen gehen davon aus, dass die Bedeutung der Landkreise als sogenannte Publikumsbehörde, also wo ich hingehen muss, um Dinge zu erledigen, zurückgeht. Alle wesentlichen kommunalen Entscheidungen werden künftig in Gemeinden und in dortigen Bürgerservicebüros zu erledigen sein. Insofern ist auch nicht beabsichtigt, neue Verwaltungsstandorte zu installieren, sondern die Beschäftigten und die Beamten bleiben dort sitzen, wo sie jetzt sitzen. Insofern ist es ein Hirngespinst, dass  neue  Landratsämter  errichtet  werden müssen und dergleichen. Das hat mit unserem Reformvorhaben nichts zu tun. In den Kreistagen und auf Landkreisebene ist Demokratie zumindest in starkem Maße und auch im Vergleich zu den Gemeinden reduziert. Die Kreistage sind im Wesentlichen neutralisiert. Das hat was mit der Struktur der Landkreise zu tun, einer starken Dominanz des übertragenen Wirkungskreises. 60 Prozent  der  Landkreisausgaben  sind  Leistungsgesetze,  da  hat  der  Kreistag  keine  Mitbestimmung, macht alles Landrat oder Landrätin. Wir werden die Landkreise weiterentwickeln und auch demokratisieren, auch für den übertragenen Wirkungskreis mit zuständig machen. Das ist in Mecklenburg-Vorpommern so und das hat in Mecklenburg-Vorpommern dazu geführt, dass die Bereitschaft, für ein Kreistagsmandat zu kandidieren, erheblich zugenommen hat, weil dort Kreistagsmitglieder wieder was zu sagen haben. Was haben sie denn bei uns zu sagen? Im Wesentlichen nichts. Wir werden durch unsere Reform das kommunale Mandat stärken, auch auf gemeindlicher Ebene, weil die Gemeinderäte künftig wieder mehr zu entscheiden haben. Es gibt Untersuchungen, je größer das Entscheidungsermessen ist, umso höher ist die Bereitschaft, sich wieder einem kommunalen Mandat zuzuwenden.

 

Wie begegnen Sie dem Vorwurf, dass den Menschen mit der Reform die Identifizierung mit der Gemeinde genommen wird?

Wir haben uns intensiv damit beschäftigt, woran sich Identität in einer Gemeinde festmacht. Da haben wir festgestellt, wo sich die Verwaltung befindet, steht nicht an erster Stelle. An erster Stelle stehen die Arbeits-, Lebens- und Wohnbedingungen, an zweiter Stelle die Vereinsstrukturen, die Versorgungsinfrastruktur,  die  technische  und  Verkehrsinfrastruktur  und  erst  ganz  weit  hinten  fragen  die  Menschen, wo denn hier eigentlich meine Verwaltung ist. Wer meint, dass Identität mit seiner Gemeinde irgendetwas damit zu tun hat, wo die Verwaltung sitzt, der irrt. Es stehen ganz andere Punkte im Mittelpunkt oder im Vordergrund.

 

Welche Punkte wollen Sie im Zusammenhang mit der Diskussion des Vorschaltgesetzes in die Debatte zusätzlich einbringen?

Wir können uns beispielsweise vorstellen, dass wir deutlich die Landgemeinde von der Einheitsgemeinde unterscheiden, also noch stärker, insbesondere die Ortschaftsverfassung ausbauen – Stichwort: beschränktes  Budgetrecht  innerhalb  eines  einheitlichen  Gemeindehaushaltes  für  die  Vereinsförderung, für die Traditionspflege, möglicherweise für die Ortsfeuerwehr oder für das Bürgerhaus oder bei Kleinstinvestitionen ein klar strukturiertes Verfahren der Beteiligung an der Haushaltsaufstellung, sodass wir die Bedeutung der Ortschaftsräte und der Ortschaftsbürgermeister erhöhen. Manche sagen auch, es wären Elemente der Verbandsgemeinde, die wir in die Ortschaftsverfassung einbauen und damit wollen wir dieser Gefahr der Reduzierung der Identität begegnen. Wir diskutieren auch über die Frage der Flexibilisierung der 6000-Einwohner-Grenze im Besonderen mit Blick auf 2035 oder ob es möglich ist, auch auf Landkreisebene – insbesondere im Zusammenhang mit kreisfreien Städten und Wegfall dieses Status, ein Pilotprojekt zu initiieren.

 

Warum wollen Sie den Übergang zur Zweistufigkeit der Verwaltung im Land?

Was wir vollziehen, haben andere Bundesländer schon immer gehabt oder vollzogen. Zur Erinnerung – unsere Mittelbehörden erfüllen gegenwärtig rund 23.000 Einzelaufgaben mit etwa 18.500 Beschäftigten in der allgemeinen Verwaltung, um einmal die Dimension deutlich zu machen. Im Wesentlichen werden die Mittelbehörden als Aufsichtsbehörden wahrgenommen. Wir wollen aber, dass Landesverwaltung auch im viel  stärkeren  Maße  eine  Dienstleistungsfunktion  erfüllt,  sowohl  für  Bürgerinnen  und  Bürger  als auch für unsere Kommunen. Wir haben Doppelstrukturen, dass heißt wir haben auf kommunaler Ebene eine Ämterstruktur abgebildet, die sich auf der Landesebene noch einmal wiederfindet. Das bietet sich nahezu an, dass zu verzahnen und entsprechende Aufgaben auf die kommunale Ebene herunter zu delegieren. Die demokratische Kontrolle und Steuerung bei den Mittelbehörden ist zumindest reduzierter als auf gemeindlicher oder auf Landkreisebene. Da findet ein anderes Maß an demokratischer Kontrolle und Steuerung statt. Das wollen wir mit übernehmen. Es geht natürlich auch um ein höheres Maß an Bürgernähe. Das sind alles Argumente, die eher für die Zweistufigkeit sprechen. Die Dreistufigkeit ist auch ein Modell. Hier muss man sich im Klaren sein, die Dreistufigkeit erzeugt Transaktionskosten, weil sich die Ebenen miteinander beschäftigen und das Geld, das keine Außenwirkung erzielt, ist uns eigentlich zu schade. Da nehmen wir das Geld lieber in die Hand, wollen damit eine Außenwirkung erzielen und auch das ist eine Begründung für unser Reformvorhaben. Was wir bisher noch nicht intensiv diskutiert haben, was wir als LINKE für erforderlich erachten, ist auch eine Funktionalreform II. Das heißt, wir wollen noch einmal debattieren, welche Aufgaben, die jetzt Landkreise wahrnehmen, zum Beispiel sinnvollerweise auf die Gemeinden übertragen werden könnten.

Mit der geplanten Verabschiedung des Vorschaltgesetzes im Sommer beginnt die sogenannte Freiwilligkeitsphase. Wie lauten die Kriterien in dieser Phase für gemeindliche Zusammenschlüsse? Die Einwohnergrenze 6.000 bei Gemeinden ist ein Kriterium. Ein weiteres Kriterium ist, dass wir natürlich nur Neugliederungen zulassen,  die  die  Gewähr  dafür  geben,  dauerhaft  leistungsfähig  zu  sein.  Wir  werden  keine  Gemeinden  bilden  lassen,  die  von  Anfang  an  wieder  Bedarfszuweisungen  brauchen.  Es wird natürlich auch raumordnerische und landesplanerische Kriterien geben. Wir wollen nicht nur städtische Zentren haben, sondern auch einen wahrnehmbaren starken ländlichen Raum, das heißt zwischen den Zentren einen leistungsfähigen ländlichen Raum. Auch das ist ein Bewertungskriterium, das zu berücksichtigen ist. Eine bloße Umwandlung  der  Verwaltungsgemeinschaften  in  Einheits-  oder  Landgemeinden  scheitert  schon daran, dass wir inzwischen 12 oder 14 Verwaltungsgemeinschaften mit weniger als 5.000 Einwohnern und 20 Verwaltungsgemeinschaften weniger als 6.000 Einwohner haben. Dort reicht also eine bloße Umwandlung nicht aus, um die Vorgaben des Leitbilds dann entsprechend umzusetzen. Jede  freiwillige Maßnahme muss übrigens ohnehin durch ein Gesetz umgesetzt werden und wir werden ganz genau danach schauen, dass die Vorgaben des Leitbilds und des Vorschaltgesetzes erfüllt werden, damit solche Gemeindeneugliederungsmaßnahmen, die wir aus der Vergangenheit zur Kenntnis nehmen mussten, nicht mehr stattfinden. Abwehrfusionen gegen Mittelzentren dürfen nicht mehr stattfinden.

 

Warum ist das Instrument der kommunalen Gemeinschaftsarbeit aus Ihrer Sicht keine Alternative zur jetzt geplanten Reform?

Die kommunale Gemeinschaftsarbeit hat in den letzten Jahren immer eine Rolle gespielt. Da hat die Vorgängerregierung sogar ein Extraförderprogramm gemacht mit 1 Million Euro – zweimal 500.000. Der Ex-Bürgermeister von Zeulenroda war der Projektbeauftragte. Ich hatte durch Nachfragen auch offen gelegt, wie das Verhältnis von seinem Honorar zu den Wirkungen war. Ganze zwei Projekte hat er zuwege gebracht trotz 1 Million Euro Fördermittel. Die beiden Projekte hatten einen Umfang von 84.000 Euro. Der damalige Finanzminister hat sich gefreut, weil von der 1 Million kaum etwas abgeflossen ist. Wenn nur zwei Projekte realisiert worden sind, wie kommt man dann auf den Gedanken, kommunale  Gemeinschaftsarbeit  wäre  die  Alternative  zu  diesem  Reformobjekt? 

Debatte zu Einnahmenpotenzialen von Kommunen angestoßen

Einnahmepotenziale in Höhe von insgesamt 120 Millionen Euro zusätzlich hat der kommunalpolitische Sprecher der Fraktion DIE LINKE, Frank Kuschel, für die Kommunen in Thüringen errechnet.

Ziel der Überlegungen war es, zum einen herauszufinden, wo die Potenziale erschöpft sind und zum anderen aber, zu schauen, wo die Kommunen ihre Hausaufgaben besser machen könnten. „Die Kommunen weisen zu Recht auf ihre angespannte Finanzsituation hin. Wir müssen uns aber auch damit beschäftigen, wo Potenziale nicht ausreichend ausgeschöpft werden“, sagte der Kommunalexperte. Das Haupteinnahmepotenzial besteht aus seiner Sicht in einer optimaleren Ausschöpfung der Möglichkeiten im Zusammenhang mit der Erhebung der Gewerbesteuer. Der Großteil der Kommunen in Thüringen habe einen Hebesatz von deutlich unter 400 von Hundert. „Die Gemeinden im Land lassen hier Geld auf der Straße liegen“, betonte Frank Kuschel. Eine Erhöhung dieses Hebesatzes auf 400 ist für den einkommensteuerpflichtigen Einzelunternehmer und Personengesellschaften aufkommensneutral, da die Gewerbesteuerzahllast mit der Einkommenssteuer verrechnet wird. Eine Mehrbelastung trete erst bei einem Hebesatz von 695 ein.

Durch effizienteres Arbeiten der Finanzämter sei bei der Erhebung der Grundsteuer B ein Gesamtpotenzial von 20 Millionen Euro zusätzlicher Einnahmen zu erzielen. Vorstellbar ist in diesem Zusammenhang auch das Einsetzen von kommunalen Steuerprüfern. Mehreinnahmen können zudem durch ein optimaleres Ausschöpfen der Einkommenssteuer, durch das Erheben einer kommunalen Stellplatzabgabe für gewerblich genutzte Fahrzeuge ab 1,7 Tonnen im öffentlichen Verkehrsraum, durch eine stärkere Beteiligung der Träger der Sparkassen an deren wirtschaftlichen Erfolg und durch eine Erhöhung des Kostendeckungsgrads der Bauordnungsverwaltung und der KFZ-Zulassung erzielt werden.
„Wir wollen mit unseren Vorschlägen eine Debatte anschieben und in den Dialog mit der kommunalen Ebene treten“, sagte Frank Kuschel zum Abschluss des Pressegespräches.